Цементирование остатков

Заксобрание Забайкальского края на неделе приняло изменения в устав региона, которые позволяют создавать на базе нынешних муниципальных районов так называемые муниципальные округа. Новая норма даёт возможность объединять в округ территории, которыми в настоящий момент управляют администрации муниципальных районов с администрациями городских и сельских поселений. Единая структура будет администрацией всей территории, а на месте поселковых администраций останутся муниципальные служащие, подчиняющиеся главе муниципального округа.

Колонка впервые опубликована в обзоре событий недели от журналистов «Чита.Ру» 23 февраля.

Реформа – там, где на неё решатся – приведёт к ликвидации депутатского корпуса на поселковом уровне, депутаты останутся только на уровне округа. Главу муниципального округа будут приводить к власти через всенародные выборы или избирать из числа депутатов округа, например, по схеме, которая сейчас применяется в Чите. В краевом центре со времён губернатора Ильковского работает избранный из числа депутатов глава городского округа, который мало чего решает, и назначенный по конкурсу глава администрации городского округа, у которого в руках вся полнота исполнительной власти.

Фактически это приведёт к переподчинению администраций муниципальных округов губернатору региона, администрация которого де-юре активно участвует в формировании конкурсных комиссий при назначении глав администраций, а де-факто самостоятельно принимает решения по поводу того, кто будет руководить тем или иным муниципалитетом. Так было в Чите, так стало в Ононском и Читинском районах, так, видимо, будет почти везде.

На местах это приведёт к уничтожению администраций поселений, которые часто были одними из последних якорей, удерживающих население в быстро пустеющих деревнях. После ликвидации Союза, в котором проклятые коммунисты создавали какое-никакое производство в самом захудалом хуторе на 30-40 дворов, таких якорей в 90% сёл и посёлков почти не осталось. Колхозы и совхозы за первые 5-10 лет демократических реформ разрушили до такой степени, что теперь сложно найти даже фундаменты бывших коровников и звероферм, в следующие 10 лет позакрывали больнички и школы, теперь остались почта, администрация и в лучшем случае ФАП.

Теперь будет в лучшем случае один продуктовый магазин, а ФАП будет считаться божественным подарком от власти, которая до этого провела масштабную спецоперацию по опустыниванию огромных территорий.

Муниципальная власть в России и по Конституции, и часто на деле была вырвана из контекста властной вертикали. Это резко отличало её от того же Союза, партийная система которого пронизывала общество до последнего капилляра местных Советов. Это было нелогично хотя бы потому, что местные органы власти даже после внедрения 131-го федерального закона фактически находились к финансовой кабале у региональной власти, а поселения, в свою очередь, почти полностью зависели от администраций муниципальных районов.

Да, в стране, и в Забайкальском крае в том числе, всегда были исключения из правил – в редких случаях опытные, сильные и настойчивые главы поселений умели как работать на налогооблагаемую базу своей территории с учётом реалий Бюджетного кодекса, так и отстаивать интересы этой территории на уровне района, а если требовалось – и области/края. Но такие исключения скорее подтверждали общее правило – местная власть никогда в полной мере не была самостоятельной.

В этой связи все забайкальские губернаторы, а до появления объединённого региона и глава администрации Читинской области, фактически дёргая за толстые верёвки межбюджетных отношений, желали получить юридическую возможность управлять местными органами власти напрямую. В этом желании далеко не всегда было исключительно иррациональное желание властвовать – всё же руководители региона в широком смысле слова всегда исходили из реальности, в которой местные администрации чаще всего не производят ничего, кроме проблем.

Решать эти проблемы всё равно приходилось на районном или региональном уровне, но эти решения часто не удавалось доводить до ума, поскольку местные главы вспоминали о собственной самостоятельности часто только при получении денег из вышестоящих уровней бюджетной системы.

Держать местную власть в узде лучше всего удавалось губернатору Равилю Гениатулину. У него был сильный, всё знающий о местной власти и понимающий реальность заместитель, курировавший местное самоуправление, да и муниципалитетами в те времена руководили в основном выходцы ещё из советской партийной системы, выросшие на своих территориях и обладающие на ней серьёзным авторитетом.

Разрушать эту довольно стройную систему начали тоже при Гениатулине – в 2008 году Сергея Трофимова убрали из первого забайкальского правительства, а новый руководитель администрации губернатора Геннадий Чупин даже при желании вряд ли мог разобраться в хитросплетениях системы, состоящей из 30 с лишним муниципальных районов и 300 с лишним поселений. При Наталье Ждановой местным самоуправлением занимались спустя рукава – сказывалась анархия в администрации губернатора, и, пожалуй, только при губернаторе Александре Осипове администрация главы региона начала забирать местную власть в свои руки, не стесняясь обозначать это публично.

Введение в федеральном законодательстве нормы о муниципальных округах не обязывает регионы вводить эту систему в обязательном порядке. В кои-то веки федеральный законодатель довольно осторожно подошёл к проведению реформы на местах. Сами по себе муниципальные округа в ряде случаев кажутся логичным вариантом решения очень многих проблем на местном уровне – от нежелания поселковых депутатов светить свои доходы до вообще отсутствия людей, из которых в сёлах можно набрать целый местный совет, без которого властная машина работать не может.

В конечном итоге, опустынивание территории – это вопрос не только организации системы местного самоуправления, но и экономических предпосылок, по которым люди уезжают в более крупные посёлки и города. Можно сколько угодно держать в отдалённом сельском поселении администрацию на троих специалистов, но и они вряд ли смогут остановить исчезновение населённых пунктов, в которых комфортно можно только умирать и грустить об империи.

В Забайкальском крае региональная власть декларирует точечный подход к проведению реформы – муниципалитеты обещают не грести под одну гребёнку. Но эти слова уже сейчас расходятся с практикой – главам районов явно и неявно дают понять, что в крае будет действовать единая система муниципальных округов, а несогласным шлют чёрные метки в правительственных телеграм-каналах, почти впрямую обещая уголовные дела за нежелание делать то, что говорят.

Это, вообще-то, не новость и не новая практика, но в 2019 году эта логика впервые вынесена в публичное поле. Да и в комментариях губернатора по этому поводу чувствуется некоторая путаница – у нас вроде и архаика во власти, и нужны плоские управленческие системы, но по факту вертикаль после многих лет экивоков впервые загоняют до последней деревни.

Складывается ощущение, что региональное правительство торопится. Причин для этого может быть сколько угодно, но спешка на этом направлении может привести к серьёзным последствиям. Хотя они и до муниципальных округов уже катастрофические – в районах почти не осталось лидеров, готовых и умеющих качественно управлять администрациями муниципальных образований. Главы районов – штучные специалисты, и, судя по тем же телеграм-каналам, управлять округами в будущем будут командированные на места краевые чиновники.

На местном уровне уничтожена экономика, восстанавливать которую почти не пытаются. Разрушена до основания социальная инфраструктура, которую строили десятилетиями. Её пытаются прикрывать заплатками, но они ничего глобально не меняют – практика малых дел отлично работает на выборах, но смешно и нелепо смотрится в вопросах долгосрочного развития территорий. Но, всё же, самое главное – уехали и уезжают люди. И обычные труженики, и учителя, и врачи, и прежде всего – молодёжь.

Поможет ли введение муниципальных округов остановить этот процесс – вопрос риторический, хотя и очевидно, что именно округа позволят зацементировать остатки системы.

В отзывах власти на попытки обсуждать муниципальную реформу, которые распространяются через телеграм-каналы, слышится агрессия и обида за непонимание того смысла, который краевые чиновники вкладывают в изменения на муниципальном уровне. Но в наших текстах нет нападок – есть только тревога за то, что будет в Забайкальском крае за пределами Читы и райцентров через 10 и 20 лет. И единственный посыл заключается в призывах не торопиться и внимательно просчитывать каждый шаг, который так или иначе корректирует очень хрупкую и давно лишённую управленческой крови систему органов местного самоуправления.

Ролик из проекта «Редколлегия» про суть муниципальной реформы записан в ноябре 2019 года накануне пленарного заседания заксобрания региона, которое тогда отклонило изменения в устав края: