Постные перспективы Аги - опыт АБАО не интересен объединённому Забайкалью

В феврале на подведении итогов работы Агинского Бурятского округа в 2018 году бессменный моральный лидер агинчан Баир Жамсуев, который в последние годы представляет регион в Совете Федерации, заявил, что администрация округа в своём нынешнем виде себя изжила, и что-то необходимо менять.

Слова сенатора вызвали лёгкий шумок в зале и некоторые интерпретации в региональных СМИ в течение нескольких дней после памятного совещания. После этого всё заглохло и вряд ли изменится в ближайшей перспективе. Региональному правительству пока явно некогда разбираться с непонятным наследием подзабытой (а кому-то и вовсе неизвестной) автономии, но Жамсуев прав – если не изменить что-то в ближайшие годы, то от этого наследия ничего не останется.

Находящийся на территории Читинской области Агинский округ стал самостоятельным субъектом Российской Федерации в 1992 году, когда в стране не то что автономию – суверенитет- раздавали всем желающим. В 2007 году округ и область провели референдумы об объединении в Забайкальский край, который был образован в результате слияния двух субъектов весной 2008 года.

Экономическая и политическая история Агинского Бурятского автономного округа (АБАО) очевидно разбита на два временных промежутка – до того, как Баир Жамсуев стал главой администрации АБАО, и после того, как он возглавил округ.

Особенного экономического фундамента у аграрного округа не было – только Орловский ГОК в Новоорловске, и до конца 90-х автономный субъект федерации влачил довольно жалкое существование. Жамсуев, проведший с 1993 года два созыва в Госдуме, в 1997-м выиграл выборы и решился на эксперименты, выходящие за рамки традиционного выбивания денег из Москвы.

Новая администрация ввела налоговые льготы, пытаясь привлечь к регистрации на своей территории крупных налогоплательщиков. Агинский округ не был единственным субъектом, который экспериментировал с подобными методами. Многие небогатые регионы в те годы пробовали применить точно такую же тактику – так делали в Калмыкии, на Сахалине, в Магадане, Ингушетии. Пробовали и в Читинской области, где пытались создать зону налогового благоприятствования «Даурия», но с ней ничего не выгорело. Поначалу не очень получалось и у агинчан – в 2001 году федеральный Минфин настойчиво рекомендовал льготы отменить. Практически все федеральные компании из округа сразу исчезли, но несколько осталось, в том числе и финансово-промышленная группа ныне покойного олигарха Бориса Фёдорова, который был членом совета директоров Газпрома, Сбербанка и ряда других крупных федеральных компаний. В нулевых ушедший из федерального правительства Фёдоров продавал акции, в числе прочих - Газпрома, и в бюджет округа рекой потекли отчисления от налога на прибыль.

Бюджет округа, который в 1997 году составлял около 215 миллионов рублей, из которых собственные доходы были около 10% (26,5 миллиона рублей), к 2002 году вырос в четыре раза – до 1,1 миллиарда рублей, при этом собственные доходы выросли в 15 раз – до 384 миллионов рублей (федерация давала около 650 миллионов). В 2003 году бюджет округа составлял уже 2,6 миллиарда рублей, в 2004 году – 3,5 миллиарда. В 2006 году, за два года до конца автономии, доходы бюджета округа составляли 17,5 миллиарда рублей, 90% из которых приходились на собственные доходы. Это было даже чуть больше бюджета Читинской области.

Администрация АБАО при Жамсуеве пустила невероятные доходы на развитие социальной инфраструктуры округа, вложилась в разработку и реализацию экономических программ, врубила на полную катушку поддержку жилищного строительства, сохранение национальной идентичности, провела огромную работу по приведению в порядок сёл и насыщение окружной и муниципальных администраций подготовленными в вузах по всей стране специалистами.

В нулевых власти округа зашли буквально в каждый населённый пункт – строили, ремонтировали и расширяли школы, клубы, больницы и диспансеры, дуганы и церкви, детские сады и училища, открывали и финансировали спортивные секции, помогали талантливым детям и молодёжи.

К 2008 году в округе не осталось ни одного бюджетного учреждения, которое бы располагалось в аварийном или требующем капитального ремонта здании. Была фактически заново отстроена дорожная сеть – начиная с проходящей по территории округа федеральной автодороги Чита – Забайкальск и дорогостоящих проектов Агинское – Дульдурга и Агинское – Нижний Цасучей, заканчивая дорогами в посёлках. Серьёзные деньги были направлены на поддержку бурятской культуры – развивались театры, которые до сих пор являются украшением и округа, и края, на совершенно иной уровень было выведено книгопечатание, проводились десятки фестивалей, в том числе масштабная «Алтаргана».

Округ участвовал в финансировании строек и в Чите – например, дацана и спортивного комплекса «Высокогорье».

АБАО к излёту автономии по многим показателям был одним из лидеров среди всех российских регионов – по росту поголовья скота и сельхозпродукции (в отдельные годы обороты агропромышленного комплекса росли в 1,5 раза ежегодно), выпуску пищевой продукции и продукции деревообработки, производству кирпичей, мяса, ликёроводочной продукции, естественному приросту населения, росту внешнеторгового оборота. Поголовье овец в округе за годы работы Жамсуева выросло на 100 тысяч голов.

Конечно, агинчане были против объединения с Читинской областью, в которой даже в жирные нулевые годы было далеко не всё благополучно. Да и в Чите вряд ли стремились объединяться с сильным и своеобразным младшим братом. Но Жамсуева и главу администрации Читинской области Гениатулина убеждали в кабинетах, владельцам которых не принято отказывать. Объединение состоялось.

Через много лет после 1 марта 2008 года Жамсуев публично скажет о том, что разочарован: «Потому что ситуация социально-экономическая в Забайкалье не стала лучше, а где-то даже стала хуже, особенно для Агинского округа».

В ходе кампаний по убеждению жителей области и округа в необходимости объединяться один из основных тезисов заключался в том, что районы Читинской области по уровню развития постепенно и в том числе благодаря поддержке федерального центра поднимутся до уровня муниципалитетов АБАО. При этом всем было понятно, что офшор рано или поздно закончится, а кроме сельского хозяйства и стагнирующего Новоорловского ГОКа у экономики округа не было серьёзного фундамента. Кроме того, казалось, что объединительные процессы – это часть общефедерального тренда, мимо которого пройти всё равно не удастся, и сама география вложенной в Читинскую область Аги требовала создания единого региона.

Агинчанам обещали полноценное представительство в заксобрании объединённого Забайкальского края (в парламенте из 50 депутатов была установлена квота в пять человек на представителей от округа) и правительстве региона (вводилась должность вице-премьера – руководителя администрации Агинского Бурятского округа) и, собственно, сохранение администрации округа отдельным органом исполнительной власти.

Довольно быстро оказалось, что данные перед объединением обещания никто не собирается выполнять. Переходить на постную рыбу с жирной свининки оказалось непросто и неприятно. Если технологические решения воплотили в жизнь – были депутаты, вице-премьер и госорган на базе администрации АБАО, то о поддержании достигнутого во времена автономии уровня речи не шло.

В 2013 году в регионе стали меняться губернаторы, в 2014 году Россия залетела в организованный специально для неё экономический кризис, и наследие АБАО начали кромсать ножами оптимизации. К 2019 году от администрации Агинского округа осталось только название – ни полномочий, ни тем более денег у этого пока ещё органа исполнительной власти нет. На третьем губернаторе власти округа и входящих в него районов стали явно и неявно тыкать чрезмерной нагрузкой, которую дают региональному бюджету построенные до объединения социальные объекты. Под говор о росте поголовья овец до миллиона голов реальное их количество в округе сократилось на 100 тысяч, откатившись к показателям конца 90-х годов.

Жизнь в округе по-прежнему довольно сильно отличается от того, что происходит в муниципальных районах прежней Читинской области. Агинчанам удалось сохранить отстроенную во времена автономии социальную инфраструктуру, здесь по-прежнему одни из лучших школ не только в крае, но и во всей России, муниципалитеты округа продолжают лидировать в негласных и гласных рейтингах по региону, здесь ниже уровень преступности, выше рождаемость, меньше миграционный отток, а в сёлах даже визуально гораздо чище, аккуратнее, уютнее. Сохранилась система работы с органами местной власти, которые вшиты в единую систему, в том числе систему отчётности перед местными жителями. В конце каждого года сходы граждан проводят администрации сельских поселений, после этого проводятся итоговые совещания на уровне районов, после чего все собираются в администрации округа. Собственно, на этом итоговом совещании и прозвучали слова Жамсуева о том, что пора что-то менять.

После отчётного совещания Жамсуев уточнил свои слова для «Чита.Ру». По его словам, администрация не выполняет своих задач: «Администрация округа дублирует функции других структурных подразделений правительства края, не имея при этом чётких ориентиров в экономике, социальной сфере и традиционной культуре, основная задача которой - поддерживать самобытность Агинского округа в составе Забайкальского края. Работа администрации округа в её нынешнем виде - это путь в никуда.

Муниципальные образования видят, что у округа нет бюджета и полномочий, в результате чего они начинают работать напрямую с правительством, а немногочисленные сотрудники администрации округа выполняют функцию передаточных звеньев. Политические вопросы округ не решает; экономические, не имея ресурсов, аналогично. Остаются только представительские функции, и такая администрация рано или поздно станет никому не нужна. На это постоянно указывают и федеральные ведомства, в которых не понимают, зачем нужен орган, который дублирует функции других.

Я уверен в том, что администрация округа должна заняться развитием экономики, конкретно овцеводством, и вопросами развития традиционной культуры. Для этой работы нужен определённый коллектив, должны быть подготовлены программы развития с целями и с дорожной картой, должны быть заложены определённые финансовые средства. Сейчас ничего этого нет. Тем же сельским хозяйством в администрации округа занимается один человек».

Традиционное сельское хозяйство и бурятская культура – действительно единственные направления, которые могут обозначить округу перспективу. Без налоговых резидентов федерального уровня и предметного внимания региональной власти экономика округа быстро скатилась к торговле и оказанию услуг. К примеру, в Агинском районе из 600 юрлиц 80% торгуют, остальные 20% оказывают услуги. Примеров производства даже пищевой продукции, то есть продуктов питания, - единицы, а сельскому хозяйству округа не хватает программного подхода. Нельзя сказать, что базовый сегмент окружного АПК – овцеводство – не меняется под текущие реалии (к примеру, в нулевых была проведена работа по частичному замещению лебезной тонкорунной породы овец, выведенной ради потерявшей рынок сбыта шерсти, на полугрубошёрстную бурятскую мясную породу, которая и более неприхотлива, и может давать как шерсть, так и мясо), но этому процессу явно нужны совершенно другие импульсы, на которые у обескровленных необходимостью тянуть социальную инфраструктуру муниципалитетов не хватает сил.

По большому счёту именно Жамсуев остаётся основным и, к сожалению, единственным на краевом уровне гарантом сохранения наработок автономии. Сенатор, который после объединения успел поработать в администрации президента и главным федеральным инспектором в Забайкальском крае, бывает в округе практически каждый месяц, и его слово здесь значит если не всё, то очень многое. Значимость Жамсуева-сенатора для губернаторов Константина Ильковского и особенно Натальи Ждановой была очевидна. Жамсуев не просто до деталей знает ситуацию в округе, но и обеспечивает необходимые высшим должностным лицам региона проценты на выборах – агинчане традиционно выдают самые высокие проценты за кандидатов от партии власти и за саму «Единую Россию». Но продолжаться так бесконечно не может – вне зависимости от того, что говорят агинчанам их моральные лидеры, в кабинках решение о том, куда ставить галочку, они принимают самостоятельно. И у них всё меньше поводов голосовать за президентских ставленников в Чите.

Судьба Агинского округа в составе Забайкальского края в среднесрочной перспективе не ясна. И в Москве, и почти очевидно, что уже в Чите не очень чётко понимают, зачем нужна, к примеру, администрация округа, да и вообще – зачем нужен сам округ, если районы АБО вполне могут существовать в привычной сетке муниципальных районов объединённого региона. Вопрос с администрацией, как это вполне очевидно следует из слов Жамсуева, висит в воздухе и вряд ли разрешится в пользу здравого смысла. Программы, о которых говорит сенатор, требуют слишком гибкого, слишком сегментированного подхода к развитию территорий края, внимательной и точечной работы с муниципальными районами не только округа, но и всего региона. На эту активность у постоянно меняющейся краевой власти нет ни времени, ни, похоже, желания, ни уже и специалистов.

Может показаться – ну, чего там такого в Аге, что требует особенного внимания. Уж неужели менее значим для края Оловяннинский или там Забайкальский район. Ответ тут, с одной стороны, очевиден – конечно, все районы важны, права и будущее жителей одной, пусть даже исторически обособленной, территории не могут быть значимее, чем происходящее в муниципалитетах бывшей Читинской области. Однако речь не о выпячивании, а об использовании накопленного агинчанами опыта на благо всего региона.

Мне иногда кажется, что краевые чиновники слишком мало ездят по краю, слишком ограничены их маршруты и слишком много людей встречают их на границах муниципалитетов. Я уверен, что в краевом правительстве вообще не очень различают районы и посёлки, плохо знакомы с их достижениями, проблемами, сомнениями, и не умеют связывать эти нити в единое одеяло, имя которому – Забайкальский край. Очередное доказательство этому – инициатива по слиянию двухуровневой системы местного самоуправления, то есть муниципальных районов (плюс городские округа) и сельских поселений (плюс городские поселения) в муниципальные округа, которые призваны поглотить мелкие администрации в единые окружные администрации на базе администраций бывших муниципальных районов. Быть может, эта идея имеет право на существование, но в агинских районных администрациях к грядущей муниципальной революции отнеслись с большой тревогой. Для агинчан ликвидация поселковых администраций и администрации того же посёлка Агинское, работа с которыми выстраивалась два десятилетия, означает крах наработок, в которые вложили душу несколько поколений не только управленцев, но и всего местного населения, привыкших видеть чиновников не по телевизору, а рядом с собой – в своих домах, на своей земле, в своих отарах.

От этого, честно признаться, тревожно. Тревожно не только за Агинский округ, который кто-нибудь из бесконечной уже череды губернаторов Забайкальского края вполне может стереть из краевой нормативно-правовой базы, просто не поняв, что это и зачем. Тревожно и за остальные муниципалитеты. Непонимание того, что происходит в Агинском округе или Агинском районе почти очевидно означает непонимание происходящего в Чикое, Забайкальске или Могоче. Для этого понимания у краевой власти есть все необходимые структуры, связи между ними и ещё в строю те, кто до сих пор знает каждый, даже самый незаметный, отворот на любую забайкальскую деревню. К большому сожалению, возможности этой медленно дряхлеющей системы, этот опыт и эти знания не просто не используются. Такое впечатление, что в правительстве региона просто не знают, что эту работу нужно делать.